Společnost pro trvale udržitelný život

Na semináři Institutu pro udržitelný rozvoj sídel, o. s. u kulatého stolu na Stavební fakultě ČVUT v Praze, konaném 14. 12. 2011, jsem svým kritickým vystoupením k pojetí územního plánování podle současného stavebního zákona vyvolal polemiku. Text mého vystoupení je veřejně přístupný na webu Společnosti pro trvale udržitelný život, takže své výhrady zde nebudu opakovat. Abych nemohl být nařčen, že jen kritizuji a nemám vlastní pozitivní vizi, přikládám následující text, který se ji snaží v krátkosti formulovat.

Územní plánování je specifickým druhem plánování jako nástroje uvědomění si odpovědnosti za budoucnost a schopnosti domýšlet budoucí důsledky našich dnešních rozhodnutí. Schopností myslet dopředu, vytvářet si vize a možné scénáře dalšího vývoje, se homo sapiens odlišuje nejpodstatněji od ostatních živočichů včetně nejvyvinutějších primátů. Ti se umějí učit a přenášet naučené z minulosti na další generace genovou výbavou i výchovou a učením mláďat, ale „myslet dopředu“ neumějí. I vytváření zásob na zimu v době zrání plodů, známé u některých ptáků i savců, není výsledkem uvědomělého „plánování“, ale aplikací naučené zkušenosti převzaté od rodičů. Člověk však umí snít, vytvářet si vize, plány a programy, jak k nim dospět a ty pak také uskutečňovat.
Specifika územního plánování tkví v tom, že ze všech možných aktivit a matérií, které mohou být předmětem plánování obecně, se zabývá právě a jen žádoucím vývojem v lidmi ovlivnitelném prostoru biosféry, tedy zemským povrchem, do určité dosažitelné hloubky i vrstvou litosféry a také onou vrstvou atmosféry a kosmického prostoru, kam dosáhne lidské poznání a kam se lze dostat soudobými technickými prostředky. V reálu je jádrem předmětu územního plánování zemský povrch a relativně tenké vrstvy atmosféry a litosféry využívané každodenně a vyžadující potřebu koordinace různorodých prostorových a plošných, tedy „územních zájmů“, na funkčním využití a prostorovém uspořádání území. Disciplína územního plánování se vyvinula na základě reálných potřeb jako průnik mnoha původně oddělených profesí od středověkých lokátorů, stavitelů hradů, zámků a pevností, zeměměřičů, důlních inženýrů, mlynářů a vodních stavitelů, výtvarných umělců, architektů  a dalších jako průřezová disciplína, zahrnující nejen viditelné a měnitelné hmotné jevy v území, ale postupně i abstraktní nadstavbu ekonomickou, sociální i environmentální. Se složitostí řešené problematiky, s narůstáním intenzity využití území a pod dojmem jeho konečnosti jako v podstatě neobnovitelného zdroje pak narůstal význam zakotvení výsledků této převážně kreativní disciplíny do právního systému a politických vyjednávání k hledání dočasného věcného konsenzu ve využití území obce, města, regionu či státu. Zákony o územním plánování a stavebním řádu, které od poloviny minulého století tento vývoj u nás ilustrují, však nemohou nic změnit na několika vlastně triviálních principech, o které v územním plánování, má-li být jako prospěšná profesní disciplína respektováno, šlo, jde v současnosti a půjde i v budoucnosti:
1. Územní plán jakéhokoliv řešeného území musí být vytvářen společným úsilím reprezentace občanské komunity, která území obývá a užívá, jejího odborného úředního aparátu a odborníků na územní plánování a souvisejících oborů, hájících v území ostatní dílčí veřejné zájmy. Protože harmonický a dlouhodobě udržitelný vývoj v území s přiměřenou ochranou přírodního a životního prostředí, s územním zdrojům a limitům odpovídající přiměřenou ekonomickou prosperitou a s udržením sociálního smíru je svrchovaným a hlavním veřejným zájmem, musí mít řádně projednaný produkt zadání a prací na územním plánu reálný a právně závazný výstup, představující dosažitelný kompromis, který má přednost před rigidním dodržením předpisů a dílčích zájmů.
2. Územní plánování má jasně vyjadřovat, které zděděné přírodní, lidmi vytvořené a kulturní hodnoty jsou natolik funkční anebo z jiných důvodů cenné, že je třeba je pro další vývoj zachovat, které se naopak přežily, ztratily svou funkci a nebude ztrátou jejich likvidace a využití jejich místa pro využití nové, které žádoucí funkce nebo prostorové hodnoty v území naopak chybí a je potřeba pro ně vytvořit prostorové podmínky a to vše stmelit do harmonické, fungující a krásné funkčně prostorové, chcete-li urbanistické vize - kompozice, na které jsou schopné se subjekty vyjmenované v předchozím bodu shodnout a po dohodnutou dobu ji respektovat. Tyto vize lze zpracovat a schválit jak na celostátní, tak regionální, mikroregionální či lokální úrovni - budou se lišit jen mírou obecnosti/konkrétnosti dle kompetencí příslušné úrovně veřejné správy a měřítkem grafiky, případně délkou časového horizontu, na kterou jsou koncipovány.
3. Aby toho bylo možné dosáhnout, musí politici a úředníci fungovat nikoliv jako autoritativní státní „vrchnost“, formulující sama zadání a řídící proces přípravy podle svých představ a potřeb, ale jako služebníci veřejnosti řešeného území a moderátoři jejich diskuze s odborníky. Musí být schopní impulzy vzešlé z dialogu s občany a orgány veřejné správy při rozlišení jevů v území dle bodu 2 kriticky posoudit, zpracovat a to relevantní zabudovat již do zadání územně plánovací dokumentace. Umožnit vstup veřejnosti až do projednání hotového zadání, konceptu či návrhu je pozdě. Ve vyspělé demokratické společnosti s rozvinutým a aktivním občanským sektorem a při respektováním principu subsidiarity si lze dokonce představit, že územní plánování už nebude zajišťováno v přeneseném výkonu státní správy, kde jen zadání a návrh schvalují samosprávy, ale bude zcela v pravomoci samospráv. Stát by pouze dozíral nad dodržováním zákonů a nadřazených plánů a koncepcí vyšších územních celků. To by se ovšem musel obdobně změnit i stávající systém centrálně státem přerozdělovaného  výnosu z daní krajům a obcím a tyto samosprávy by musely mít možnost samy vybírat určité regionální a místní daně k pokrytí regionálních a lokálních finančních potřeb, s pouze cílenými případnými doplňkovými příspěvky od státu. Dokumenty územního plánování by byly v takovém případě vnímány daleko více jako vlastní a hodné respektu, než když jsou vnímány jako vnucené odkudsi „shůry“.
4. Zhotovitele je třeba vybírat ve veřejné soutěži z autorizovaných architektů s erudicí v územním plánování a hlavním a rozhodujícím kritériem pro výběr nesmí být nejnižší cena, jak je tomu podle současného zákona o veřejných zakázkách, ale poměr získané hodnoty dle nabídky uchazeče pro splnění zadání k požadované ceně, případně i nadstandardní součásti nabídky nad požadavky zadání v ceně obsažené. Rozhodující musí být za vložené prostředky získaná kvalita, nikoliv nejnižší cena. I zde platí Baťovo „Nejsem tak bohatý, abych si mohl kupovat levné věci“.
5. Je třeba rehabilitovat průzkumy a rozbory a zavést jako samozřejmost v jejich rámci i co nejbohatší komunikaci zhotovitele se zadavatelem i s veřejností z dotčeného území. Spoléhat na kázeň správců dat dodávat je včas, v úplnosti, přesně, v předepsané formě vč. formátu GIS a tím nahradit etapu průzkumů a rozborů bylo od počátku naivní a vede to jen k tomu, že se průzkumy a rozbory stejně musí provést, má-li být odvedena solidní práce, ale není je z čeho hradit a dělají se na úkor prací na konceptu a návrhové části vlastním plánu.
6. Vymezení řešeného území, měřítko grafiky a návrhový horizont územně plánovací dokumentace musí zůstat právem pořizovatele v dohodě se zpracovatelem dle jejich potřeb. Omezení regionální ÚPD na celá správní území krajů a předepsaná měřítka pro Zásady územního rozvoje krajů dle dnešního stavebního zákona neumožňují efektivní řešení území se společnou problematikou, jakými jsou národní parky, chráněné krajinné oblasti, průmyslové a sídelní aglomerace, velkoplošná území povrchové těžby uhlí ap., ale ani efektivní řešení problémů krajiny jako takové. Krajinářské plánování by mělo mít v územním plánování stejnou váhu a instrumentář, jako urbanizované území sídel.
7. Je třeba bezpodmínečně zachovat rozdělení prací na vlastních plánech na koncept a návrh, přičemž koncept by měl být zpracován ve smysluplných variantách obsažených v zadání nebo vzešlých z úvah zhotovitele, i když je zadání nepředurčovalo. Hodnocení vlivů na udržitelný rozvoj by mělo mít těžiště právě v hodnocení variant konceptu, včetně zapojení a co nejširší účasti veřejnosti.
8. Hodnocení vlivů na udržitelný rozvoj musí být v částech věnovaných ekonomickým a sociálním aspektům vývoje v území postaveno na stejnou odbornou úroveň a metodickou propracovanost, jako hodnocení vlivů na životní prostředí dle zákona a metodik pro SEA. Není přijatelné, aby sociální a ekonomické aspekty vývoje povrchně popisoval neodborník a aby tak byla narušena rovnováha ekonomických a sociálních argumentů proti argumentům environmentálním. Konečné rozhodování o prioritách v tom kterém území má do značné míry charakter nikoliv odborný a omezený na dílčí hodnocení v jednotlivých pilířích udržitelnosti, ale souborný, politický. Podklady pro takové rozhodnutí musí být stejně silné ve všech pilířích udržitelnosti a politikům nelze upřít právo diferencovat území podle celospolečenských priorit v různých částech země, krajů a obcí odlišně tak, aby společně vytvářelo vyváženou mozaiku, v níž jsou teprve všechny funkce v rovnováze a uspokojeny všechny zájmy, což nemusí platit v každé součásti této mozaiky a jsou přípustné vzájemné kompenzace. Konec konců i obyvatelé a uživatelé území mají mít podle svých preferencí možnost volby, v jakých podmínkách chtějí žít a cílem proto nemůže být unifikace území státu podle jednoho „mustru“. Někdo preferuje život ve velkém městě s jeho výhodami a musí se smířit i s nevýhodami, které koncentrace obyvatel a aktivit ve městech přináší, jiný dává přednost klidu venkova a žití v kontaktu s přírodou. Některá území jsou tak přírodně cenná, že je třeba je chránit před přetížením lidskými aktivitami, jiná mohou být naopak vyhrazena pro rekreaci a sport v přiměřeně zachované přírodě. Aby byla zachována pestrost nabídky i ochrana všech legitimních zájmů v takové mozaice, i to je úkolem celostátní politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace regionů, měst a obcí.
9. Politika územního rozvoje musí se stejnou vážností v textu i grafice respektovat územní nároky jak antropogenního, tak přírodního subsystému využití území. Nemůže být jen soupisem resortních požadavků a plošných či liniových nároků na osídlení, dopravní a technickou infrastrukturu, jako dosud, ale musí se stejným důrazem vyjadřovat a chránit plochy zvlášť chráněných částí přírody, významné krajinné prvky a ÚSES, území NATURA 2000, chráněné oblasti přirozené akumulace vod, chráněná ložisková území a další součásti přírodního subsystému využití území. Jen tak může plnit onu koordinující funkci zastřešujícího dokumentu územního plánování při využívání a uspořádání území a jasně stanovovat priority v jednotlivých střípcích mozaiky, ze které se skládá celkový, v čase se zčásti měnící, zčásti zachovávaný, ale stále harmonický obraz státní území.
10. Úředníci veřejné správy vč. reprezentace občanských komunit musejí podstoupit osobně veřejná projednání, diskutovat s odbornou i občanskou veřejností a vyvozovat z diskuze použitelné závěry pro další práci. Musejí mít odvahu a přesvědčivé argumenty, aby dokázali „oddělit zrno od plev“, tzn. relevantní, s dlouhodobým veřejným zájmem slučitelné náměty, námitky a připomínky od těch motivovaných sobeckými skupinovými nebo soukromými okamžitými zájmy. Veřejnost se naopak musí naučit, že nelze vyhovět úplně všem připomínkám, že i ona musí využívat svá práva poučeně a žádoucí celospolečensky přijatelný kompromis vyžaduje od všech sporných stran ústupky. Nevyhovění připomínkám a námitkám i po uplatnění všech opravných prostředků až po správní soudnictví nelze považovat za šikanu, je-li rozhodnutí řádně odůvodněno a převaha veřejného zájmu je mimo pochybnost.
10. Politici a úředníci veřejné správy, kteří se podíleli na zadání, zpracování, projednání a schválení politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace by ji sami měli mít ve vážnosti a nezpochybňovat ji a její stabilitu ustupováním tlakům developerů, majitelů pozemků a dalších subjektů pro prosazení krátkodobých politických zisků. Měli by chránit veřejné a dlouhodobé zájmy. Impulzy ke změnám akceptovat jen tehdy, když je zřejmé, že se obsah schválené dokumentace odchyluje od vývoje veřejných dlouhodobých zájmů v území, takže je v původní podobě překonána. Bez relativní stability a dlouhodobé platnosti schválené urbanistické koncepce je zpochybněno celé fungování řešeného území, mohou být zpochybněny jeho hodnoty, ceny nemovitostí a fungování sídelní struktury i sídel, což není žádoucí, ostatně stejně jako časté změny zákonů a předpisů, které obsah a formu ÚPD ovlivňují. Rozhodování o změnách v území, které nejsou v souladu se schváleným územním plánem, by mělo být u politiků i úředníků považováno za hrubé porušení povinností a účinně sankcionováno, ne jako dosud „uváděno do souladu“ dodatečnými a nekoncepčními změnami územního plánu, narušujícími jeho konzistentnost.
Připadá Vám to vše jako samozřejmosti, které by měly platit bez ohledu na režimy a na právě vládnoucí politickou garnituru? Tak si to porovnejte se stávajícím platným zákonem a se stávající praxí na MMR, MŽP, v krajích, ve městech a obcích. „Všechno je jinak“, jak říkal moudrý rabín na smrtelné posteli jako hlavní odkaz pozůstalým. Měli bychom se od složitých akademických a právních konstrukcí vrátit ke „zdravému selskému rozumu“ a k původním účelům a myšlenkovým postupům naší disciplíny. Dnešní možnosti spojové techniky ke sdílení informací, počítačová grafika a geografické informační systémy mohou zdravému selskému rozumu hodně pomoci rychlostí operací, které dříve zdržovaly, ale nemohou ten zdravý rozum a logické vedení úloh územního plánování nahradit. Neděláme územní plány kvůli formálnímu naplňování abstraktních osnov a nových technologií, děláme ho pro lidi. Lidi mu musí rozumět a musí brát jeho produkty za své, jinak se územní plánování míjí účelem, pro který je hrazeno z veřejných prostředků. Bylo by načase, aby tvůrci zákonů o územním plánování sestoupili z akademických výšin na zem, poznali, na co územní plán potřebuje úřad a úředník územního rozhodování, aby vzali v potaz názory zkušených odborníků a předpisy přizpůsobili skutečným potřebám občanských komunit, kterým mají sloužit a ponechali i dost prostoru pro kreativitu zhotovitelů, aby naše města, obce i krajina byly nejen funkční, ale i krásné a zdravé. Zatím nám to moc nejde a není to jen tím, že se nevyužívají správně všechny možnosti a nástroje platného stavebního zákona, jak tvrdí pracovníci MMR. Jediný relevantní arbitr je reálný stav v území, dokazující, že to moc nefunguje. A to je třeba změnit. Pokud se odpovědný pracovník ústředního orgánu státní správy pro územní plánování a stavební řád zaštiťuje tvrzením, že jako úředník může dělat podle Ústavy jen to, co mu jeho kompetence podle zákona umožňuje, je to totéž, jakoby tvrdil, že ten zákon je od Boha a on s ním nemůže nic dělat. Kdybychom takhle přemýšleli v době vzniku Federálního výboru pro životní prostředí a Ministerstva životního prostředí, nevznikla by během dvou let celá nová porevoluční právní úprava péče o životní prostředí ani zákon o stavovské samosprávě a autorizacích architektů, stavebních inženýrů a techniků působících ve výstavbě. Tvorbu předpisů nemohou dělat lidé, kteří neprošli dlouhou praxí a neznají její potřeby. Nemohou se to teprve učit na ústředním správním úřadu metodou „pokus - omyl“, na to jsou důsledky omylů příliš drahé. Funkční nový předpis vznikne jen při respektování zkušeností pořizovatelů, zhotovitelů a potřeb občanských komunit krajů, měst a obcí z praxe a odtud je třeba začít shromažďovat impulzy a náměty ke změnám dosavadní právní úpravy. Nesmí být primárním zájmem, „aby se podle ní dobře úřadovalo“, ale aby se cele uplatnil celý potenciál disciplíny územního plánování při iniciaci i regulaci žádoucího vývoje funkčního využívání a prostorového uspořádání území k dlouhodobé prosperitě a udržitelnosti a aby tento nástroj přijaly občané za svůj.

V Hradci Králové dne 21. prosince 2011