Když vláda České republiky na přelomu tisíciletí rozhodla o potřebě nového stavebního zákona, bylo tomu starému (zákon č. 50/1976 Sb.) čtvrt století. Na svou dobu vzniku to byla moderní právní norma, ale málo platné, do nových politických a hospodářských podmínek se již nehodila a ani četné novelizace to nedokázaly spravit, naopak některé zásahy účinnost ochrany veřejných zájmů ještě oslabily (např. zrušení té části vyhlášky o obecně technických požadavcích na výstavbu, která pojednávala o urbanistických zásadách, bez náhrady, namísto její úpravy). Někteří z nás odborníků nedůsledné úpravy právní regulace pro urbanismus a územní plánování osobně i prostřednictvím nevládních organizací Společnost pro trvale udržitelný rozvoj, Asociace pro urbanismus a územní plánování, Česká komora architektů...) kritizovali a připomínkovali, ale nebyli vyslyšeni. Proto jsme přivítali usnesení vlády, že má být zpracován zákon zcela nový, odpovídající soudobým podmínkám moderní demokratické pluralitní společnosti s tržním hospodářstvím, s posílením úlohy samosprávy a respektováním principu subsidiarity při stanovení kompetencí jednotlivých úrovní veřejné správy. Ti osvícení přivítali i rozhodnutí, že vedle ministerstva pro místní rozvoj budou zpracovateli a předkladateli zákona i ministerstva životního prostředí a vnitra. Zaručovalo to totiž dobré ošetření zájmů na ochraně životního prostředí, kompatibilitu s novými předpisy pro posuzování vlivů na životní prostředí, ale i na nový správní řád, reformu veřejné správy atd. Karty byly tedy rozdány dobře.
Pro práce na novém stavebním zákonu byla ustavena meziresortní skupina na úrovni náměstků ministrů a pracovní skupina, složená z pracovníků gesčních ministerstev. Za MŽP byla gestorem jmenována, pro mnohé poněkud překvapivě, náměstkyně ministra a ředitelka sekce technické ochrany životního prostředí Ing. Eva Tylová, tedy nikoliv tehdejší 1. náměstkyně ministra Kužvarta, odpovědná za legislativu JUDr. Římanová. Do pracovní skupiny odborníků jsem byl jmenován za MŽP já, protože jsem byl na MŽP široko daleko jediný pracovník s autorizací architekta a současně držitel osvědčení pro posuzování vlivů na životní prostředí. To se nezměnilo ani po volbách v roce 2002, kdy na místo RNDr. Kužvarta nastoupil jako ministr RNDr. Ambrozek a od Ing. Tylové převzala štafetu její nástupkyně ve funkci Ing. Jirásková.
Problémy nastaly hned při zpracovávání rozborů dosavadní právní úpravy a návrhu tezí právní úpravy nové. Neshodli jsme se totiž v pracovní skupině na tom, co z principů a nástrojů regulace ve veřejném zájmu je ve starém zákonu nadále použitelné a co je třeba nahradit. Neshodli jsme se ani na tom, že nástroje územního plánování mají být především nástroji územní samosprávy a stát do nich má zasahovat jen vytvářením zákonného rámce, formulováním celostátní politiky územního rozvoje a pak už jen kontrolou dodržování zákonů a závazků přijatých demokraticky na mezinárodní a celostátní úrovni. Zatímco MMR prosazovalo nadále model územního plánování jako přeneseného výkonu státní správy, kde volené orgány samosprávy se v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace pouze formálně vyjadřují a nakonec formálně schvalují výsledek, připravený aparátem státní správy, já jsem se pokusil prosadit, aby bylo územní plánování především nástrojem samospráv krajů na úrovni velkých územních celků (VÚC) a obcí – sídelních útvarů (SÚ). Zpracoval jsem za tím účelem a do pracovní skupiny přinesl alternativní text tezí nové právní úpravy a navrhoval jsem, aby byly souběžně zpracovávány a politikům (vládě, Parlamentu) předloženy k rozhodnutí o konečné podobě obě verze věcného záměru zákona. Ministerstvo vnitra zůstalo v tomto sporu neutrální a tak rozhodl silný odpor Ministerstva pro místní rozvoj, který našel oporu i u náměstkyně ministra životního prostředí, proti „samosprávné verzi“. Navíc mi bylo naznačeno, že jsem v pracovní skupině nikoliv pro obhajobu politických zájmů, ale že se mám omezit na kompetence MŽP, tedy ochranu životního prostředí. Také můj nesouhlas s násilným opouštěním osvědčeného instrumentária a pojmosloví dosavadního zákona a nahrazováním zažitých nástrojů novými, s mlhavě definovaným a tím i obtížně vynutitelným obsahem, jako „zásady územního rozvoje krajů“ namísto „územních plánů velkých územních celků“, uměle zaváděná nepružnost ve vymezování řešených území na této úrovni jen na celé správní území kraje ap., nedošly sluchu.
Vnímal jsem negativně i fakt, že se zákon oproti dosavadnímu ještě více stylizuje do suché právní normy, ve které není místo pro kreativitu, autorský podíl architektů, pro urbanismus v původním slova smyslu, s fantazií a s aktivní účastí občanských komunit obcí, pro které jsou územní plány vytvářeny. Jak by se mohli občané obce ztotožnit s územním plánem, který jim pořizuje nikoliv jejich radnice, ale obec jiná, obdařená příslušnou pravomocí, někdy i dost vzdálená? Pak je takový nástroj nutně oslaben v účinnosti a vymahatelnosti. Není to nástroj „seberegulace ve společném zájmu“, ale zevně vnášené regulace, jako tomu bylo do roku 1992. Je to dokonce krok zpět oproti dnešnímu stavu, nastolenému novelami původního zákona, kdy si každá obec pořizuje územní plán obce sama. Hlavní námitku proti ponechání pořizování na obcích a chápání územního plánu jako nástroje samosprávy, totiž nedostatečnou garanci kvality, lze přeci řešit jinak, než odebráním této logické kompetence obcím. Jednak důsledným uplatňováním kontrolní role odborníků státní správy při projednávání zadání, konceptů a návrhů územně plánovací dokumentace, jednak obrannými mechanismy před „neumětelstvím“ prostřednictvím autorizace a nástrojů České komory architektů při stížnosti na nekvalitu výstupů práce architektů. Všechny ty pomocné, jen zdánlivě demokratické a odborné orgány, navrhované v novém paragrafovaném návrhu stavebního zákona, jako „rady udržitelného rozvoje“ při obcích s rozšířenou působností, poctěných pořizovatelstvím, budou pořízení a schválení územních plánů spíše komplikovat, než mu pomáhat. Stavební zákon tak nemůže plnit jednu z podmínek vládního zadání, aby byl jednodušší, praktičtější, aniž je to na úkor ochrany veřejného zájmu. Jenže jsem se loajálně držel vykázaných mezí mého angažmá ve skupině jen za životní prostředí a domníval jsem se, že tohle přeci musejí vnímat hlavně kolegové z vnitra a z MMR, jakož i další připomínkující místa. Ta však při projednávání věcného záměru zákona kupodivu nijak výrazně neprotestovala a pak už byly takové připomínky a námitky snadno shazovány ze stolu poukazováním na rozpor se schváleným věcným záměrem zákona.
Když dnes čtu připomínky Svazu měst a obcí, krajů, jednotlivých obcí, nevládních organizací a České komory architektů, mohl bych pociťovat satisfakci, že na má slova a názory došlo. Byl jsem v meziresortní pracovní skupině i v pracovní skupině uvnitř MŽP pro stavební zákon jako mezi mlýnskými kameny a nakonec jako „rušivý a nepřizpůsobivý element“ z MŽP vyštván, takže jsem jakýkoliv vliv na nový stavební zákon a jeho prováděcí předpisy už ztratil. Netěší mne ale, že to může znamenat zase značný časový odklad, dojdou-li konečně námitky a připomínky samospráv, laické i odborné veřejnosti sluchu. Znamenalo by to totiž nutnost přepracovat již vládou schválený věcný záměr zákona a nepokoušet se vůbec stávající paragrafované znění předložit do Parlamentu. Tlak obcí, krajů i odborníků by však mohl u poslanců a senátorů být vnímán a vyslyšen spíš, než zjevný zájem státního úřednictva ponechat si co nejvíce rozhodovacích pravomocí a funkčních míst pro správu věcí veřejných, v rozporu s demokratickou tendencí posilovat funkci samosprávy.
Stavební zákon je však zejména ve své části věnované územnímu plánování tak důležitý z hlediska ochrany veřejných (to je nám všech společných) zájmů, že by se jeho projednání a schválení nemělo uspěchat a příslušné orgány by měly být schopné reflexe nepříznivé odezvy ze všech stran k zamyšlení, zda to je takhle opravdu dobře. Zákon by měl vydržet bez podstatných úprav a přispět ke stabilizaci praxe v nových podmínkách. Optimální by bylo, kdyby platil stejně jako dosavadní zákon alespoň 25 let. Obávám se, že ve stávající navržené podobě na to nemá naději, i kdyby ho Parlament schválil. Při přemýšlení o jiném by nám měl pořád být bližší, už z hlediska historických souvislostí, samosprávný model rakouský nebo švýcarský, než etatistický model francouzský. Tohle přesvědčení mi nikdo nevezme. Ostatně ani v rukách státních orgánů není kvalita výkonu státní správy, zejména po likvidaci okresních úřadů, zaručena. Podléhá čím dál víc politickým a někdy i diletantským tlakům a kvalitě veřejné správy v nových podmínkách se tedy musíme učit všichni. Kéž by nám to netrvalo příliš dlouho.
Ing. arch. Martin Říha