Reakce na tento článek (Eva Kružíková)
Předně je nutno zdůraznit, že zakázka i její předmět vycházejí z úspěšného zahraničního fundraisingu osob kolem Ústavu pro ekopolitiku, jež před polovinou 90. let přišli s jakýmsi zárodkem obecné části kodexu, tehdy zvaného "Zákon pro přežití". Význam a pravděpodobně i výsledek soutěže o tuto zakázku jsou touto skutečností do jisté míry předurčeny. Ostatně podle původních představ se dokonce soutěžit vůbec nemělo. Na odpor ve vedení MŽP k takovému přímočarému řešení si iniciátoři obstarali doporučení a lobbying ze strany bývalých ministrů ŽP: Dejmala, Moldana a Bursíka. Rovněž lze zaznamenat snahu zaštiťovat se zahraničními odborníky (Holandsko, Německo) a faktem spolupráce s nimi.
Zmíněné osoby z okruhu Ústavu pro ekopolitiku také dávno v předstihu zainteresovaly na věci převážnou část především vysokoškolských učitelů, zabývajících se právem životního prostředí a také dva praktiky - advokáty.
Již byly dohotoveny analýza české právní úpravy a analýza kodexů vybraných evropských států (bod 5.2., prvé dva odseky zadávací dokumentace). I to ukazuje na význam soutěže.
Analýza české právní úpravy byla vytvořena převážně pedagogy pražské a brněnské právnické fakulty a pokud jsem ji mohl studovat, mají jednotlivé části různou úroveň. Jde jistě o cenný soubor, nicméně když jsem se snažil své zkušenosti a poznatky konfrontovat s částmi "nedostatky právní úpravy" a "institucionální nedostatky", jež jsou povinnou součástí jednotlivých složkových částí (kapitol) analýzy, moc jsem nepochodil. Trpí obvyklými nectnostmi: jde z významné části o popis platné právní úpravy, tedy zákonných textů, v menší míře pak jsou zastoupeny poznatky o faktickém fungování té které právní úpravy. Ovšem formálněprávní výklad a s ním spojené postřehy nemusí jít k podstatě faktických problémů - a většinou také nejdou. Přitom při psaní nového předpisu bychom měli mít důkladnou orientaci v obsahu právní úpravy dosavadní + v tom, jak fakticky funguje (až pak opravdu víme, jak se věci mají) - až pak můžeme psát něco nového. Toto předložená analýza přes svou nespornou hodnotu nesplňuje.
Řešitelé si toho byli vědomi, a tak se pokusili formulovat otázky za účelem jejich rozeslání na orgány ochrany prostředí s následným stažením praktických poznatků "z pole". Mezi těmi otázkami se bohužel vyskytly i otázky návodně-destruktivní. Např.: má být územní plán obce "jako celek závazný nebo směrný?". Nebo: "jaký je váš názor na obsah ustanovení § 90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb.?" nebo: "mají být vyjádření a jiné obdobné akty orgánů ochrany přírody vydávány podle správního řádu nebo ne?". Zde vidím nebezpečnou tendenci "teoretiků" k jakési nestrannosti, k braní podnětů i od vyložených odpůrců ochrany ŽP a k ustupování od velmi významných právních ustanovení, vybojovaných a prosazených počátkem 90. let. Přímo symbolicky zní informace, že jediná členka autorského týmu navrhla, aby byly otázky zaslány i vybraným nevládním organizacím.
Hlavní výhrady:
Projekt má být řešen v rozpětí let 2000 - 2002. V této době ale probíhá proces přibližování EU, tedy vlna novelizací. Po tomto období je možno očekávat několikaleté období vychytávání disfunkcí a praktických problémů, jež po rozsáhlejší legislativní činnosti pravidelně nastává. Až poté, tak po polovině desetiletí, je možno právní úpravu předpokládat v poněkud stabilizovaném a funkčně ověřeném stavu. Tehdy by bylo možno uvažovat o tom, že se fungující právní konstrukce přeskupí a systematicky seřadí do nové, kodexové formy. V tuto chvíli takový základní objektivní předpoklad vytvoření kodexu chybí. Je nahražen vyjednaným 18ti milionovým grantem ze zahraničí a již po léta utkvělou představou našich vůdčích teoretiků, že kodex práva ŽP naše země nezbytně potřebuje. Přitom jde o formálně legislativní přeskupení, jehož rizika jsou enormní a efekty spíše sporné. Pokud pomineme, že jde o úkol na výši opravdu fundovaných teoretiků práva životního prostředí.
Problém je již v tom, že řešitelský tým jsou hlavně pedagogové, nikoli praktikové. Tito lidé nemohou zpravidla díky odlišné vlastní zkušenosti vytipovat ty věci, na kterých je nutno za každou cenu trvat. Zpravidla neznají jejich skutečný dosah a dopad v praxi. Budou proto náchylní přijímat a zpracovávat i podněty restriktivního či dokonce destruktivního charakteru. Budou se snažit o objektivitu a nestrannost, což může vést k nebezpečně velké ochotě naslouchat různým víceméně proti environmentálním lobby a názorům z řad technokratů a byrokratů.
V podstatném ohrožení se pak mohou ocitnout demokratizační prvky práva ŽP. Nebude to zlá vůle řešitelů, ale snaha vyhovět podnětům na prvý pohled přínosným a zajímavým nebo racionálně vyargumentovaným. A tak se může stát, že budou např. pevně přesvědčeni, že rozšiřují účast veřejnosti v rozhodovacích procesech, ale při bližším zkoumání vyjde najevo, že expandují její konzultativní formy na úkor forem přímých, kdy se reprezentanti veřejnosti stávají rovnoprávnými účastníky řízení. Velkou hrozbou jsou rovněž tendence k integraci rozhodovacích procesů (např. v prostředí řešitelů již byl formulován podnět, aby "méně významné případy" EIA byly integrovány do řízení před stavebním úřadem).
Člověk nepříliš prakticky pracující žije často v iluzi, že když je něco v zákoně, tak to tak musí být. Kupříkladu si přečte zákon o péči o zdraví lidu a má dojem, že je tu okresní hygienik, hlídající jako dotčený orgán ochranu veřejného zdraví. Až hlubším ponorem do reality je však možno rozeznat, že tento úřad velmi často selhává a zjistit také proč.
Další výhrada: obrovské riziko v rámci legislativního procesu - vykostření a demontáž práva ŽP (pozměňovacími návrhy a tlakem ekonomických resortů) projednáním jediné předlohy v parlamentě. Bude se to projednávat a schvalovat za budoucího parlamentu a příští vlády - jež mohou být velice pravicové. Návrh vypuštěný do legislativního procesu se bohužel i dnes stává neřiditelnou střelou. Nevíme a nemůžeme vědět, jak dopadne.
Podstatné je, že jde o zvenčí vnesený zlepšovák, který praxe víceméně nepotřebuje. Je zde argumentováno větší přehledností, ovšem i kodex bude muset mít pod sebou řadu prováděcích předpisů, obsahujících praktické detaily. Přehledné to bude jen na první pohled. Při praktickém použití se člověk rychle dostane do změti podzákonných předpisů.
Jde víceméně o doktrinální záležitost: integrace je lepší než pluralita předpisů. Obecně to je jistě pravda, ale v naší společenské a politické situaci jsou poměry podstatně složitější a nelze na ně roubovat přímočaré schematické poučky. Naší přednostní povinností je výsledky ekologické legislativní vlny z počátku 90. let bránit před likvidací - jdou daleko za naše dnešní legislativně-politické možnosti! Tehdejší nezralá, přechodná a zmatená sociálně-třídní i politická situace dovolila uzákonit věci, se kterými nyní MŽP z parlamentu doslova vyhazují (nový zákon EIA, geologický zákon, horní zákon). Jakkoli jsou zákony z počátku 90. let nedokonalé, varuji před pokusem unáhleným činem je plošně nahradit.
Pokud novelizovat nebo psát nové předpisy, pak dílčím způsobem, aby případnou prohrou došlo k destrukci pouze určité dílčí konstrukce, nikoli hned celé budovy. A pokud si někdo myslí, že snad bude líp, pak ujišťuji, že spíše opak je pravdou. Budoucí pravicové vlády, jejichž nástup je pravděpodobný, nám to názorně předvedou. Ovšem o tom koordinátoři a skuteční autoři projektu vůbec nepřemýšlejí, jak jsem se nedávno přesvědčil v Olomouci. Oni vycházejí z přesvědčení, že tu máme právní stát a můžeme opisovat ze západních zemí bez rizika. Neznajíce bídu naší každodenní reality, posunují právo životního prostředí směrem k pasti, jež může v nejnevhodnějším okamžiku sklapnout. A my budeme nuceni ustoupit daleko za léta 1990 - 1992, kdy se dnešní právo ŽP tvořilo.
Konečně je nutno k případné finální integraci právní úpravy dojít evoluční cestou, kdy se postupně na nižších úrovních budou integrovat ty právní instituty, jež se k takovému kroku přímo nabízejí (např. ekonomické nástroje či sankce). Umělé, od potřeb praxe odtržené urychlování procesu vývoje se nemusí vyplatit.
_____________________________________________________________
Lidé, kteří se rozhodli vytvořit za holandské peníze český kodex, se od takového lákavého pro ně počinu nedají odradit. Ministerstvo je nakonec bude muset i s jejich nápadem akceptovat i přes případné pochybnosti, jež budou vznikat. Obrovské prostředky se vynaloží na něco, co splní nejlépe svou úlohu, pokud to zůstane nepoužito. A zde je velká budoucí hrozba: i příští ministři a úředníci se mohou pokusit o totéž, jako iniciátoři projektu, pokud nabudou přesvědčení, že jim jeho uskutečnění může prospět. A vypustí džina z láhve. Pak půjde opravdu o všechno.
Do té doby bude zajisté racionální vývoj projektu sledovat a kriticky glosovat, aby nikdo nemohl v budoucnu tvrdit, že nevěděl, co je ve skutečnosti ve hře a jaká rizika ta hra má.
16.5. 2000 Petr Kužvart