Zamyšlení Články členů Územní plánování a stavební řád jsou nástroji péče o životní prostředíZamyšlení Marina Říhy.
Tučně vytištěný titulek jen opakuje přesvědčení prvního ministra životního prostředí České republiky po sametové revoluci v roce 1989 RNDr. Bedřicha Moldana, CSc., který podmínil svůj souhlas se jmenováním ministrem nové české vlády a šéfem nově zřizovaného úřadu tím, že tuto kompetenci nové ministerstvo získá. Měl pravdu a ta platí dodnes, přestože o tuto kompetenci MŽP po nástupu třetího ministra Františka Bendy přišlo a byla převedena i s lidmi na tehdejší Ministerstvo hospodářství a o něco později Ministerstvo pro místní rozvoj. V instrumentáriu péče o životní prostředí převedením této kompetence vznikla obrovská díra, kterou se marně pokoušelo zacelit vznikem „odboru územních vazeb“, „samostatného oddělení pro problematiku sídel a urbanizované prostory“ nebo „odboru pro posuzování vlivů na životní prostředí“ a později i „IPPC“, jejichž náplň je svého druhu rovněž „průřezová“ a úzce spjatá s regionálním i územním plánováním, rozhodováním a se stavebním řádem. Oddělením kompetencí územního plánování a stavebního řádu od ostatního legislativního a administrativního instrumentáře péče o životní prostředí a jejich převedením pod jiný ústřední správní úřad by teoreticky nemělo dojít ke zhoršení péče o životní prostředí, kdyby veřejná správa působila tak, jak je míněna a jak má - kooperativně, komplementárně, striktně jen ve veřejném zájmu. Jenže to bychom nebyli v České republice, kde (bohužel) často fungují jednotlivé správní úřady spíše jako reprezentanti dílčích, krátkodobých skupinových nebo dokonce soukromých zájmů a vztahy mezi úřady, obsazovanými nikoliv podle odborného a v původním slova smyslu politického, ale podle primitivně politizujícího klíče, by nesměly být spíše konkurenční až nepřátelské.
Snad stojí zpětně za zamyšlení, kde se stala chyba, že se podřízení celé problematiky územního plánování a stavebního řádu MŽP pro celou komunitu lidí pracujících v územně-plánovací, urbanistické a objektové projektové sféře, architektů a stavbařů, pracovníků stavebních úřadů a dalších stalo během 2 let natolik nevyhovující, že vlastně až na pár solitérů nikdo neprotestoval, nikdo to nepovažoval za chybu, dokonce si většina lidí z této komunity oddychla. A to přesto, že právě MŽP učinilo jako první onen krok k osvobození jejich profese od přímého zasahování státu do odborné problematiky směrem ke stavovské samosprávě, když v roce 1992 uspělo ve vládě a parlamentu s návrhem zákona o vzniku Komory českých architektů a Komory stavebních inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Jako nejen pamětník, sledující tento vývoj z bezprostřední blízkosti z funkce náměstka ministra a později ředitele sekce, do které tato problematika patřila, si s odstupem let dovolím vyjádřit svůj názor, aniž si osobuji právo tvrdit, že je jediný správný.
Podle mého názoru to mělo jednak důležité vnější, ale i neméně důležité vnitřní důvody, pramenící přímo na ministerstvu.
K těm vnějším řadím jako nejdůležitější změny priorit a zájmů nové české vlády premiéra Václava Klause oproti vládě Petra Pitharta, které se chystaly již před volbami krystalizací politické scény, zejména faktickým rozpadem OH na slábnoucí idealistické křídlo a pragmatiky, směřujícími k náhradě „nepolitické politiky“ standardním soupeřením politických stran. Vznik ODS a její brzké vtažení KDS, zjevná postupná změna orientace nestabilní politické scény ze soutěže idejí na soutěž o politickou moc, daly příležitost „vyniknout“ jinému typu lidí, než byla první značně idealistická porevoluční garnitura. Ta byla ještě podle mého přesvědčení zaměřená skutečně na veřejné zájmy a nápravu věcí pokřivených, zděděných po 40 letech „reál-socialismu“, a to nenásilnou a velkorysou formou postupné, evoluční přeměny zděděného právního řádu, s postupným navykáním občanů i politiků a úředníků na nové poměry a bez pomstychtivého vyřizování účtů s bývalými vládci jako cenou za klidný a nekrvavý průběh společenské změny. Vedlejším nechtěným produktem této velkorysosti a tolerance ovšem bylo rychlé „otřepání se“ bývalých mocipánů, nabídnutí svých zkušeností a služeb různých politických korouhví novým ambiciózním vůdcům a jejich účelné a účelové rozptýlení v politických a mocenských strukturách, aniž ztratili své dřívější zájmové vazby a známosti. Toto nové souručenství již nepotřebovalo idealisty ve vedoucích funkcích, naopak. Potřebovalo, aby jim nebylo takovými lidmi nahlíženo do karet, aby se leccos z žádoucích změn zejména v legislativě a veřejné správě „přibrzdilo“, než se správní lidé chopí mocenských a veřejně-finančních opratí a aby se prodloužilo přechodné období nejasného a nestabilního právního prostředí, než se tito lidé a zájmové skupiny s využitím starých i nově účelově vytvořených „děr“ v právním řádu dostanou rychle k majetku, postavení a možnostem, o kterých by se jim za reálného socialismu, ale i ve fungujícím vyspělém demokratickém právním státě ani nesnilo. Takové souručenství ovšem nemohlo potřebovat ani silné ministerstvo životního prostředí, tím méně s kompetencí pro územní plánování a stavební řád, s řízením celého lesního a vodního hospodářství, geologie a hornictví. Tehdejší nový premiér Klaus to vyjádřil tehdy jasně, když odmítl po volbách v r. 1992 Ivana Dejmala jako pokračujícího ministra životního prostředí a nabídl toto místo Františku Bendovi: „O životním prostředí teď nejméně jedno funkční období vlády nechci nic slyšet. To je teprve třešinka na šlehačce dortu, kterým je fungující tržní ekonomika a který bude teprve třeba upéct!“. Bylo prý třeba je výrazně oslabit a to se skutečně povedlo.
K těm vnitřním řadím jednu z mála slabin v uvažování ministra Moldana, totiž podcenění potenciálu, možností a důležitosti nazírání problémů životního prostředí prizmatem konkrétního území, územního rozložení jevů a tím i možné zastřešující a současně průřezové role územního plánování v péči o životní prostředí. Nikoliv po složkách (voda, půda, ovzduší, horninové prostředí, biota) a vazbách mezi nimi, ale v komplexním působení v konkrétním území jinými slovy nazírané „prizmatem území“) a včetně člověka jako jeho integrální součásti, nikoliv jako „vetřelce“ nebo dokonce á priori „škůdce“. Bedřich Moldan dokonce zčásti podlehl nesmyslnému a populistickému pohledu na disciplínu územního plánování a stavebního řádu jako bolševického přežitku, který v nových podmínkách nemá místo a dokonce i tehdy rozšířenému klišé různých pologramotů a demagogů, že „za vše špatné ve vývoji krajiny, přírody i sídel v minulých 40 letech mohou plánovači a architekti“. Bohužel se tento k disciplíně přezíravý postoj projevil i ve vnitřní struktuře ministerstva a ve vnímání jejích problémů. Namísto takového začlenění do organizační struktury a fungování ministerstva, které by územnímu plánování a stavebnímu řádu dalo možnost plnit onu zastřešující a koordinující úlohu, nazírání na problémy životního prostředí v širším kontextu také se sociálními a ekonomickými aspekty vývoje v území, jak to vyžaduje udržitelný vývoj, stal se úsek územního plánování a stavebního řádu pouze jedním z 9 odborů v mé sekci, zpočátku jen s cca 19 pracovníky! Ani při koncipování odboru a náplně informatiky o území jsem nemohl dlouho prorazit se svou představou Integrovaného informačního systému o území a jevech v něm podle již zavedeného systému územní identifikace, rozšířeného o tehdy u nás nové možnosti počítačové a spojovací techniky vč. GIS. Teprve později se z oddělení územního plánování a stavebního řádu staly samostatné odbory a počet pracovníků se poněkud rozšířil, ale nepřekročil 30 a v době delimitace této kompetence na MH ČR 32 lidí! Je pravda, že územní plánování a stavební řád byly jedněmi z kompetencí, pro něž po roce 1989 ústředním správním orgánem nebylo české ministerstvo, ale Federální výbor pro životní prostředí, takže MŽP nemělo v náplni transformaci předpisů pro tento obor, nebylo-li k tomu federací výslovně zmocněno. Mělo však kromě odvolací a stížnostní agendy proti rozhodnutí krajských národních výborů (do jejich zrušení) a poté okresních úřadů (to už ale s pomocí detašovaných územních odborů) na starost koncepční územně plánovací činnost celorepublikového významu, jako bylo zajišťování prací na Koncepci urbanizace a dlouhodobého osídlení ČR, vedení Informačního systému o území (ISÚ) a územní přípravy sčítání lidu domů a bytů pro ČSÚ, urbanistický a stavební výzkum a řízení Výzkumného ústavu výstavby a architektury v Praze, Terplanu s. p. Praha (do jeho privatizace), lokalizace a povolování celostátně významných staveb, jako byly jaderné elektrárny, dálnice a rychlostní silnice, ropovod Ingolstadt a další. Podceněním významu této discipliny v systemizaci, organizační struktuře i v obsazení došlo k faktickému prudkému zhoršení statusu celé komunity architektů a stavbařů i úředníků působících na úsecích územního plánování a stavebního řádu, po zrušení krajských národních výborů došlo navíc k rozvratu odborných úseků na regionální úrovni, zničení struktury krajských urbanistických středisek, rušení útvarů hlavních architektů okresů i měst, jejichž význam při obhajobě veřejného zájmu na harmonickém rozvoji regionů a sídel nikdo neobhajoval a kterých se nikdo nezastal, takže jejich archivy byly rozkradeny nebo zničeny a tvůrčí kolektivy rozprášeny. To vše pod praporem MŽP jako ústředního správního orgánu, alespoň pro Českou republiku. Můžete teď namítnout, že pokud se to dělo v době mého účinkování jako náměstka ministra pro životní prostředí, nejen že nemám právo tento vývoj teď kritizovat, ale jsem za něj sám přímo zodpovědný nebo alespoň spoluodpovědný. Pamětníci porad vedení ministerstva a porad ředitelů odborů celého ministerstva, zejména programové porady na zámku v Lánech mi však dosvědčí, že jsem v tomto ohledu bojoval za naši disciplínu a hádal se s ministrem i ostatními náměstky, až jsme na sebe křičeli, jenže jsem je nedokázal, patrně i pod vlivem výše popsaných vnějších tlaků, přesvědčit.
Po volbách 1992, sestavení nové vlády a převedení územního plánování a stavebního řádu pod Ministerstvo hospodářství a později MMR bylo pak dílo dokonáno. Důstojnou roli a odpovídající začlenění v organizační struktuře a ve fungování nemá územní plánování a stavební řád ani na MMR. Sekce územního plánování a stavebního řádu se sice rozrostla na 4 odbory (územního plánování, stavebního řádu, územního a stavebního rozhodování a územních vazeb), ale podléhá náměstkovi společnému pro regionální a bytovou politiku a odbor pro koordinaci koncepcí a politik je v organizační struktuře zvlášť, podřízený přímo náměstkovi ministra, což je jednak nepružné, jednak vzhledem k odtrženosti od praktické územní agendy jen stěží funkční. Sekretariát Rady vlády pro udržitelný rozvoj byl oddělen od orgánů s těmito kompetencemi přesunem z Úřadu vlády nikoliv k MMR, ale na MŽP. Privatizovaný Terplan a.s., zdánlivě ochráněný před ztrátou hlavního předmětu podnikání tzv. „zlatou akcií“, byl za pasivního přihlížení MMR jako držitele zlaté akcie nepřátelsky obsazen a rozkraden, Výzkumný ústav výstavby a architektury v Praze zdecimován na torzo, vystěhované do Brna a degradované na odborný servis MMR, po vzniku nových krajů, zčásti se sídly v jiných místech, než byly původní krajské národní výbory a později územní odbory MŽP, odešla další část zkušených a odborně zdatných lidí i z rušených okresních úřadů. Spíše než cílevědomou restrukturalizaci státní správy na úseku územního plánování a stavebního řádu s cílem zkvalitnění to připomínalo čínskou kulturní revoluci, po které „nezůstal kámen na kameni“. To už jsem u toho nebyl. Nemínil jsem snášet jasnou tendenci vrátit územní plánování do polohy služky ničím neregulovaného investičního rozvoje, podřízeného místo veřejným zájmům různých podnikatelských a stavbařských lobby. Názorně mi to předvedl brzy po delimitaci na MH ČR ministr Karel Dyba na případu jižního obchvatu dálnice D5 kolem Plzně. Řešení schválené vládou Petra Pitharta, v níž sám také seděl, postupně obstrukcemi v přípravě a realizaci zvrátil na dražší, dopravně horší a environmentálně méně příznivé řešení, které bylo se zpožděním cca 5 let postaveno a dnes je možné se jet na jeho formu a fungování podívat. Za povšimnutí při tom stojí, jak je využit onen tehdy nezastavěný pruh země mezi Bručnou a Černicemi, kterým měla varianta KUO projít a zda to byl veřejný, nebo soukromý zájem, který převážil a odvrátil ekonomicky i ekologicky příznivější řešení.
Vztahy mezi ministerstvy životního prostředí a ministerstvem pro místní rozvoj (ale nejen jím) po ztrátě kompetencí v roce 1992 se však zhoršily i vinou stylu práce a (ne)komunikace s ostatními ministerstvy ze strany MŽP. Z orgánu, který měl pomáhat ostatním přejít na trajektorii dlouhodobě udržitelného rozvoje, se vinou jakési zatrpklosti a profesní umanutosti stal mnohdy orgánem věci jen komplikujícím, zdržujícím, zdražujícím a i jinak „protivným“. Lze právem pochybovat, že by bez zásadní změny tohoto „image“ byl dnes někdo ochotný jeho kompetence znovu posilovat, tím méně o agendu tak důležitou pro rozvoj. MŽP se sice deklaruje v mnohých dokumentech jako gestor a garant dlouhodobé udržitelnosti vývoje s důrazem na rovnováhu ekonomického, sociálního i environmentálního pilíře této udržitelnosti, ale ve skutečné praxi nadále zdůrazňuje a ctí jen onen pilíř environmentální a není ochotné k ústupkům v zájmu dosahování konsenzu.
MŽP také zejména v pojetí práce sekce ochrany přírody a krajiny nikdy zcela nepřijalo novou koncepci ochrany přírody a krajiny dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a s ní zejména gesci i za krajinu jako takovou, nejen za zvlášť chráněné části přírody podle předchozího modelu. Nevnímá krajinu a osídlení jako dynamický systém, v němž člověk má své místo jako součást, jako specifický živočišný druh se svými potřebami a nadále jej vnímá spíše jako objekt, před kterým je třeba přírodu chránit, nikoliv jak by bylo žádoucí, pro něhož je potřeba přírodu chránit. Podceňuje proto problematiku urbánního prostředí sídel a v organizační struktuře i obsazení se to projevuje na postavení jediného oddělení, které se této problematice věnuje, totiž oddělení ekologie lidských sídel a člověka v odboru péče o krajinu. Ale nejen to.
Platí-li nadále, že územní plánování a stavební řád jsou přes všechny tyto peripetie důležitými nástroji péče o životní prostředí, které by se mohly a měly do instrumentáře ministerstva životního prostředí vrátit, musela by mít tato disciplína také v jeho ideové koncepci, struktuře a organizaci práce řádově vyšší význam a úlohu, než tomu bylo za působení ministrů Moldana a pak krátce i Dejmala, než MŽP o tuto kompetenci přišlo. Tento význam by musel být jasně deklarován jako nová atraktivita pro odbornou veřejnost oproti postavení na MMR. Muselo by být znovu posíleno i odborné zázemí, obnoven skutečný systematický výzkum v oboru a také systematické koncepční práce na koncepci vývoje krajiny i osídlení ČR v celostátních a evropských souvislostech, aby ústřední orgán územního plánování neprodukoval tak trapné „koncepční“ dokumenty, jakými jsou dosavadní dvě politiky územního rozvoje ČR 2006 a 2008. Pro územní plánování a stavební řád by musela být v organizační struktuře MŽP zřízena samostatná sekce, řízená náměstkem ministra, která by zároveň fungovala jako svodné a koordinační pracoviště výstupů z MŽP se vztahem ke konkrétnímu území. Kromě náplní, které jsou zřejmé z názvů odborů, které tato agendy dnes vykonávají na MMR by musel být v sekci obnoven i samostatný odbor svodný a koordinační, a také odbor zajišťující komplexní informatiku o území. To by zajišťovalo vyloučení dnes bohužel častých situací, kdy z MŽP odcházejí k témuž problému v území různá nekoordinovaná až protichůdná stanoviska jednotlivých odborů podle jejich dílčích kompetencí. Vnitřní rozpory a nekonzistence by musely být odstraněny jednáním uvnitř MŽP, ne až při uplatnění těchto stanovisek v následných řízeních, z MŽP odcházející stanoviska by musela být jednotná a vnitřně konzistentní. Do této sekce by musely být převedeny i agendy SEA, EIA a IPPC, které s územním a regionálním plánováním a stavebním řádem bezprostředně souvisejí a rovněž mají průřezový, komplexní, holistický charakter, což bohužel úředníci příslušného odboru nechápou a učinili z této agendy formální disciplinu, zdlouhavě a zbytečně dublující vyjadřování podle speciálních předpisů na ochranu složek ŽP. Nesoustavné kontakty mezi sekcemi a odbory i odděleními a pracovníky by musely být doplněny obnovenými pravidelnými poradami nejen vedení, ale jako tomu bylo za vedení Bedřicha Moldana i poradami ředitelů odborů, příp. i řízených organizací k prosazování jednotného ideového vedení celého ministerstva. Vnitřní jednací řád by musel obsahovat mechanismy pro rychlé a účinné odstraňování vnitřních rozporů v názorech na problémy v území a k dosahování nadále respektovaného konsenzu. Stávající stav, kdy ministr Bursík pro samou politiku, boje ve vládě, ve Straně zelených i v Parlamentu nemá v podstatě na skutečné ideové vedení svého ministerstva čas, je neudržitelný, pokud nemá na ministerstvu spolehlivého kreativního člověka, který je schopen takovou ideovou linii s ministrem spoluvytvářet a pak zajisti její dodržování v činnostech všech úseků ministerstva a jím řízených organizací. Nadále není myslitelné, aby si náměstci a dokonce ředitelé odborů dělali, díky zaneprázdnění ministra, co chtějí, tedy své vlastní, nekoordinované „politiky“, dokud si někdo nestěžuje a není třeba problém řešit na vyšší úrovni. Pro kvalitní výkon agend na úseku územního plánování a stavebního řádu, EIA, SEA a IPPC by bylo také nanejvýš žádoucí, kdyby koncepční i správní činnosti a lidé je vykonávající byli vybíráni podle odborných kvalit a nikoliv podle stupně loajality k právě vládnoucí moci a nadřízeným. Pokud by agenda územního plánování a stavebního řádu včetně informatiky o území na MŽP přešla, muselo by být zaručeno, že odborníci z těchto úseků budou ochráněni před diletantskými zásahy a lobbystickými tlaky z politické a hospodářské sféry. V této souvislosti stojí za zvážení, zda nezřídit po vzoru vyspělých demokracií na MŽP funkci „státního tajemníka“, fungujícího mimo mechanismy voleb a politická jmenování striktně jen podle obecně zákonných předpisů a dozírajícího na to, aby tak rozhodovaly i správní úseky ministerstva. To se ostatně vztahuje i na další agendy MŽP již vykonávané.
Tyto v rychlosti nadhozené teze by bylo v případě trvajícího seriózního zájmu o znovuzískání kompetencí územního plánování a stavebního řádu na MŽP potřeba rozvést do reálné představy o organizačním začlenění, systemizaci a obsazení, o metodách komunikace uvnitř ministerstva i navenek a o postupech k obnovení důvěry s odbornou veřejností, oběma komorami a stavovskými organizacemi. Nepochybně by k tomu byly nezbytné určité déle platné politické garance o oné zmíněné důstojnější poloze, o odborném zázemí atd. Tento text nemá za cíl rovnou definovat všechny potřebné podmínky, ale upozornit na základě nabytých zkušeností na možná úskalí a problémy, vč. minulých reminiscencí na neuspokojivý status oboru na MŽP na začátku 90. let, které by bylo třeba překonat, aby se vůbec dalo o návratu těchto kompetencí na MŽP seriózně uvažovat. Obávám se, že za působení současného ministra a za stávající přílišné svázanosti práce MŽP s nevládními environmentálními hnutími, odvádějícími úřad od nestranného, apolitického, objektivního výkonu veřejné správy, takové snahy a podmínky uskutečnit není možné.
V Praze dne 7. července 2008 Ing. arch. Martin Říha