Po schválení poslední novely stavebního zákona a jeho prováděcích vyhlášek je třeba pozornost již zaměřit na zcela novou právní úpravu. Další řádky nabízím jako vstup do diskuze o budoucnosti discipliny územního plánování a jejím legislativním rámci.
A. Úč
el právní úpravya.1. Území, resp. prostor, který jím je definován (vč. vrstvy atmosféry nad ním a půdy a horninového prostředí pod jeho povrchem), tvoří omezený a nenahraditelný zdroj. Je životním prostředím všeho živého, nejen člověka, dnešních, ale i budoucích generací. Jako takový je ho třeba chránit a užívat tak, aby jeho zděděné přírodní i kulturní hodnoty zůstaly zachovány nebo obohaceny, aby újmy z čerpání přírodních zdrojů byly co nejmenší a byly pokud možno kompenzovány.
A.2. Všichni uživatelé určitého území se proto musí chovat k hodnotám území a k sobě navzájem šetrně tak, aby způsob využívání území a jeho zdrojů a lidské soužití (vč. ekonomických aktivit) byly trvale udržitelné, tzn. vytvářely při uspokojování nezbytných potřeb dnešních uživatelů (majitelů pozemků a staveb, obyvatel, výrobců, návštěvníků) předpoklady pro stejně kvalitní uspokojování potřeb příštích generací. Takové chování je nesporně veřejným zájmem.
A.3. Prosazení těchto principů jako veřejného zájmu je možné v praxi jen jejich zakotvením v legislativních nástrojích, představujících instrumentář pro dobrovolnou seberegulaci lidské společnosti v zájmu trvalé udržitelnosti života v území. Tyto nástroje musí umožňovat i účinné sankcionování a vynutitelnost nápravných opatření, jsou-li tyto principy kýmkoliv porušeny. Demokratickými způsoby projednané a schválené legislativní nástroje pro seberegulaci lidské společnosti při využívání území a jeho zdrojů musí být obecně závazné a vynutitelné. V souladu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod mohou v zákonem stanoveném rozsahu omezit i rozsah vlastnických práv k pozemkům a stavbám a naopak stanovit povinnost strpět opatření či vykonat (vykonávat) určité činnosti přispívající k trvalé udržitelnosti života v území. Je-li to uloženo příslušnými kompetentními orgány v souladu s právním řádem k tomu určenými nástroji veřejné správy, musí být změny ve funkčním a prostorovém uspořádání území prováděny jen ve shodě (či nesmějí být prováděny v rozporu) se správními dokumenty a správními akty. Sankce a opatření k nápravě musí být tak silné až drastické, aby fungovaly velmi účinně (umožňovaly úplnou nápravu chyb) a plnily i výchovnou a preventivní funkci.
B. Nástroje pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území
B.1. Nástroje pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území mají nejen restriktivní (omezující), ale i iniciační (nabídkovou) funkci. Jsou určeny k ochraně společných zájmů všech dotčených uživatelů (majitelů, správců, obyvatel, pracovníků, návštěvníků) území a jeho občanské komunity, tedy v přiměřené míře i k ochraně těch soukromých zájmů, které lze v území uspokojovat bez nadměrného narušování či omezování práv jiných uživatelů území. Primárně jsou však určeny k ochraně veřejných zájmů při posuzování, projednávání a schvalování změn ve funkčním a prostorovém uspořádání území (tzn. změn ve způsobu využití území /pozemků/, změn jeho fyzikálních, chemických, biologických vlastností a prostorových vztahů), při umisťování a provádění staveb, změn staveb (nástavby, přístavby, změny užívání), při údržbě a opravách, rekonstrukcích a modernizacích staveb a při jejich odstraňování. Nástroje pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území se v dohodnuté míře a vazbě musí vztahovat i na těžbu a úpravu surovin, využívání vodního a přírodního bohatství a zneškodňování odpadů, zejména co se týká jejich prostorových vazeb a nároků a vlivů na uspořádání území. V tomto smyslu musí být respektovány i v navazujících řízeních jiných orgánů státní správy.
B.2. Nástroje pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území jsou nástroji veřejné správy. Oproti dosavadní právní úpravě, kdy větší váhu a moc při jejich využívání měly orgány státní správy, musí nová právní úprava zajistit, aby byly primárně nástroji samosprávy. Orgány státní správy však musí zůstat garanty ochrany tzv. “vyšších” zájmů, představovaných jednak kontrolou dodržování obecné legislativy a demokratických procedur při projednávání a schvalování příslušných dokumentů a správních aktů, jednak kontrolou respektování schválených vyšších, k řešenému území se vztahujících dokumentací a správních aktů, přijatých vyššími (i když nikoliv vždy nadřízenými) orgány samosprávy či státní správy, vyplývajících z mezinárodních závazků státu apod. K respektování úloh samosprávy a státní správy a k zajištění demokratických podmínek pro účast veřejnosti, podnikatelů, zájmových skupin a sdružení, iniciativ i odborné (vědecké) sféry musí být stanovena poměrně podrobná procedurální pravidla pro zadávání, pořizování a schvalování příslušných podkladů, dokumentů i správních aktů, jinak je oslabena jejich účinnost a závaznost, zpochybňována účelnost a vymahatelnost vč. sankcí.
B.3. Nástroje pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území by měly být konstituovány natolik pružně a volně, aby co nejlépe vyhovovaly těm orgánům veřejné správy, které je při své práci fakticky využívají. Tzn. neměly by být co do obsahového a formálního standardu determinovány tak rigidně, aby neumožňovaly vyhovět specifikům uživatele, území a účelu pořízení. Na druhé straně pro srozumitelnost, porovnatelnost a možnost užívat těchto dokumentů jako obecného informačního zdroje je třeba stanovit určitý minimální obsahový a formální standard. Jeho dodržení bude jednak podmínkou docílení kladných stanovisek dotčených orgánů státní správy, jednak možnosti financování pořízení takové dokumentace z veřejných prostředků (“z peněz daňových poplatníků”). Tvorba nástrojů pro funkční a prostorovou regulaci uspořádání území ve veřejném zájmu není (na rozdíl od objektového projektování) individuální autorskou tvorbou, ale kolektivním dílem, kde prostor pro “autorskou”, zejména obsahovou, ale i formální “seberealizaci” musí být poněkud omezen ve prospěch uživatelských potřeb.
B.4. Nástroji pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území jsou územně-plánovací podklady (v širším pojetí, než dnes, ale včetně územně-technických odborných podkladů o území), územně plánovací dokumentace (plány a projekty) a územní rozhodování. Pro racionalitu a optimální účinnost územního plánování je nezbytné, aby pořizovatelem územně plánovací dokumentace (ÚPD) byl ten orgán, který ji potřebuje pro své rozhodování. Pořizovatelem územně plánovacích podkladů (ÚPP) a územně technických podkladů (ÚTP) by měly být i jiné orgány, garantující jejich odborný obsah dle svěřených kompetencí; tzn. např. orgány ochrany přírody a krajiny či jimi řízené organizace pro odborné podklady týkající se této problematiky ap.
B.5. Územně plánovací podklady tvoří územní prognózy, urbanistické a zastavovací studie, krajinářské studie, rozvojové programy a projekty, územní generely a další dokumenty vztahující se k území a využitelné pro územní plánování a rozhodování, včetně dokumentů územně-ekonomických jako nezbytného nového fenomenu v územním plánování (managementu). Ty se budou zabývat hodnotou území a fondů, vklady a výnosy z území ap.
Specifickým druhem územně plánovacích podkladů, tvořícím soubor účelových, jednotnému způsobu vypracování pro celou ČR podléhajících a pravidelně aktualizovaných mapových děl a doplňujících tabulek a textů, pořizovaných pro potřeby orgánů určených pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území ze státních prostředků a péčí příslušných orgánů státní správy, jsou tzv. územně technické podklady.
Územně technické podklady vypovídají o hlavních, pro územní plánování a rozhodování relevantních jevech a vlastnostech území, jeho zdrojích a limitech, o obyvatelstvu a osídlení, o stavu životního prostředí, o některých sociálně-ekonomických, přírodních i kulturních jevech, které je nezbytné respektovat při územním plánování a rozhodování a jejichž znalost je pro správnost rozhodování podmínkou. Jedná se zejména o podklady o geologické skladbě a inženýrsko-geologických podmínkách území, o ložiskách surovin, o hydrologii a hydrografii území (vč. zaplavovaných území), o charakteru pozemků v evidenci nemovitostí, o vegetačním pokryvu a jeho klasifikaci z hlediska biodiverzity a ekologické stability, o zvlášť chráněných územích přírody a výskytech zvlášť chráněných rostlin a živočichů, o archeologických nalezištích, o kulturních památkách a souborech, o funkčním využití území a známých záměrech na jeho změny, jako jsou zejména záměry v dopravní a technické infrastruktuře, pro něž musí být chráněny příslušné plochy a koridory jako územní rezervy před nevhodným jiným využitím, o ÚSES (Územní systémy ekologické stability), o velikosti a funkční diferenciaci osídlení a o správním členění území, o obyvatelstvu a relevantních demografických charakteristikách území (počet a hustota obyvatel, věkové, vzdělanostní a jiné složení a trendy, dojížďka, vyjížďka za prací, migrace ap.). O obligátním rozsahu ÚTP by měly jednat ústřední orgán státní správy pro územní plánování a rozvoj s ostatními ústředními orgány státní správy a společně je zajišťovat (vč. financování ze státního rozpočtu). To nevylučuje, aby jednotlivé stupně veřejné správy si pořizovaly pro svou potřebu další či podrobnější podklady obdobného charakteru pro svá správní území.
B.6. ÚPD a ÚTP musejí být respektovány v územně-správní a stavebně správní činnosti a soulad záměrů investorů či iniciátorů změn ve využití či uspořádání území musí být kontrolován v navazujících správních řízeních.
B.7. Aby podklady a informace o území, z nichž příslušné orgány čerpají pro své rozhodování, zobrazovaly skutečný či skutečnosti velmi blízký stav, jsou příslušné gesční orgány povinny účelové ÚTP a ÚPD průběžně nebo v dohodnutých termínech aktualizovat a vyčleňovat k tomu potřebné finanční prostředky. Ty je nutno chápat jako rutinní výdaje státní správy, hradící nezbytný minimální informační standard znalostí o území, odpovídající civilizačním zvyklostem vyspělých zemí. Tato povinnost nemůže být svěřena volné úvaze a finančním možnostem orgánů samosprávy regionů, měst či obcí. Na těchto výdajích není možné “šetřit”. Tzv. “úspory” se mohou projevit v čase jako příčina těžkých havarií či jiných škod v území, jejichž oběti by úhradu právem požadovaly od státu, přičemž by šlo o částky řádově vyšší, než náklady na pořízení potřebných odborných podkladů.
Účelnost existence ÚTP je zvláště naléhavá pro území, pro něž není pořízena a schválena jakákoliv ÚPD a orgán rozhodující o změně využití území či umístění stavby by bez nich byl až na podklady předložené žadatelem a vlastní znalost území, které nemusí být úplné a dostatečné, v podstatě “slepý”.
B.8. Územní rozhodování musí zaručit respektování ÚPD a obsahu ÚPP (ÚTP). Dále musí zajistit demokratické společnosti odpovídající míru účasti veřejnosti a subjektů občanské společnosti, respektování obecné legislativy k ochraně lidských a občanských práv. Pojem územního rozhodování by bylo žádoucí rozšířit ze změn využití území a umisťování staveb i na některá další opatření v území (neinvestičního charakteru), měnící vztahy a vazby v území s důsledky na okolí, na životní prostředí ap. Také pojem “veřejná prospěšnost” by měl být rozšířen i na neinvestiční opatření či opatření investiční, ale “nestavebního charakteru”, jako je např. tvorba ÚSES, kořenová čistírna odpadních vod ap. Co je a co není “veřejně prospěšné” by měl v rámci své kompetence rozhodovat po projednání schvalující zastupitelský orgán samosprávy; nemělo by to být předurčeno paušálním předpisem či taxativním výčtem. Co je “veřejně prospěšné” z hlediska samosprávy města či obce by neměl rozhodovat orgán státní správy. Ten nechť rozhoduje o veřejné prospěšnosti z hlediska celého státu a mezinárodních závazků.
B.9. Při pracech na poslední novelizaci zákona č. 50/1976 Sb. a jeho prováděcích vyhlášek nebyla uspokojivě ukončena diskuse o nutnosti či zbytečnosti přijetí obecných zásad pro funkční a prostorové uspořádání území, resp. pro jeho regulaci formou legislativní úpravy (vyhlášky). Část odborné veřejnosti (zejména z terénního výkonu státní správy a orgány ochrany přírody a krajiny) považuje vypuštění části 3 vyhl. č. 83/1976 Sb. ve znění novel bez náhrady namísto její aktualizace za chybu, znamenající ve svém důsledku oslabení instrumentáře veřejné správy vůči investorům a tlaku na území, zejména dosud nezastavěné.
V rámci prací na přípravě zcela nové právní úpravy pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území je třeba vyhodnotit zkušenosti z praktického výkonu státní správy na tomto úseku a jeho důsledků v území a k problému se vrátit.
Aniž bych tím chtěl předjímat výsledky takové diskuse, jsem přesvědčen, že určité obecné principy funkčního a prostorového uspořádání území, jak se vyvinuly v průběhu vývoje osídlení v evropském kulturním prostředí, jsou vhodné pro legislativní úpravu, neboť představují veřejný zájem na racionálním uspořádání území.
Patří k nim důraz na kompaktní vývoj sídel a nepřipuštění anarchického rozmisťování staveb do volné krajiny, s tím spojená racionalita rozvoje dopravní a technické infrastruktury a obsluhy, ekonomie jejich provozu a současně ochrana zemědělské i lesní půdy a vůbec přírodního prostředí. Patří k nim i funkční zonace sídel a další principy, šetřící životní prostředí nejen člověka, ale i ostatních živých organismů.
B.10. Nástroje regulace funkčního a prostorového uspořádání území již také nemohou v nových podmínkách demokracie a tržního hospodářství ignorovat ekonomické aspekty územního rozvoje. Musí poskytovat dostatek informací pro orgány samosprávy pro racionální “územní management”, tzn. promyšlené hospodaření s pozemky a fondy v majetku měst a obcí, pro předvídavé vykupování vhodných pozemků pro umístění veřejně prospěšných staveb a opatření, pro rozvoj podnikatelských aktivit, pro budování občanské, dopravní a technické infrastruktury atd.. Při své regulativní a iniciační roli musí územní plánování docenit hodnotu pozemků a staveb, dalších přírodních zdrojů i lidmi vytvořených fondů ovlivňujících tuto hodnotu, hodnotu polohy a vytvářet či spoluvytvářet hodnotovou (cenovou) mapu území sídel a celého osídlení. Vedle územních a regulačních plánů sídel budou zvýšenou úlohu hrát plány věcné a časové koordinace výstavby, ale i podklady pro zvažování územního rozložení vkladů a výnosů obcí z pozemků a staveb, pro vícezdrojové financování složitějších projektů, čímž se disciplina územního plánování přiblíží v územním detailu i developerskému a manažerskému pojetí přípravy investic.
B.11. Pro územní plánování a rozhodování přináší donedávna nepředstavitelné možnosti nová počítačová, reprodukční a spojová technika, umožňující propojení různých orgánů spolupůsobících při územní přípravě a rozhodování, vč. přenosu grafických podkladů a “on-line” propojení datových bází. Pro využití těchto možností je třeba upravit dosavadní nepružná pravidla pro styk různých úřadů a předávání si informací v jednotném informačním systému veřejné správy, o území, zaměřené na uspokojení oprávněných zájmů občanů i firem na rychlé a profesionálně kvalitní službě orgánů územního plánování a rozhodování při vyřizování jejich žádostí. K tomu účelu bude třeba s novou právní úpravou pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území příslušně upravit všechny související předpisy a nově konstituovat informační systém o území (ISÚ), využívající i GIS technologie, na všech úrovních veřejné správy.
B.12. Pro žádoucí posílení váhy samosprávy v územně-plánovací činnosti je nezbytné, aby obsah a cíle dokumentů byly nikoliv jen výsledkem práce odborných aparátů veřejné správy a projektantů, zvážení odborných podkladů a stanovisek nepominutelných dalších orgánů, ale aby již do prací na přípravných pracech a zadání byla maximálně zainteresována a vtažena odborná i laická veřejnost, podnikatelská sféra, občanské iniciativy. Jejich náměty a připomínky, stanoviska a zájmy by měly být odpovědně váženy, nikoliv bagatelizovány a odmítány bez vysvětlení.
B.13. Podstatně by se mělo rozšířit využívání institutu “hodnocení vlivů staveb, změn staveb, změn funkčního využití území a dalších činností na životní prostředí” v souvislosti s územním plánováním a rozhodováním. Nejen pro ÚPN VÚC ve smyslu § 14 zák. č. 244/1992 Sb., ale i pro plány sídel a jejich částí, pokud budou obsahovat záměry, vzbuzující pochybnost, zda nedojde ke zhoršení životního prostředí.
B.14. Zlepšení formální provázanosti postupů a praktické spolupráce orgánů regulace funkčního a prostorového uspořádání území s orgány ochrany životního prostředí bude nezbytné už s ohledem k nezbytnosti vytvoření legislativních a administrativně organizačních předpokladů pro splnění Směrnice EU k integrované prevenci a regulaci znečištění životního prostředí a dalších dokumentů a standardů EU, jejichž integrace do právního řádu ČR bude podmínkou přijetí ČR do EU.
B.15. Výkon veřejné správy na úseku územního plánování a rozhodování je do té míry vysoce odbornou a odpovědnou činností, že by měl být vykonáván bez výjimky jen odborně zdatným aparátem. Pracovníci na tomto úseku, oprávnění rozhodovat, by měli podobně jako projektanti podléhat přísným kritériím výběru a zkoušení, tedy ověřování způsobilosti podobnému autorizačním zkouškám. Oproti důrazu na odbornost a kreativitu by zde měl být důraz kladen na právní aspekty této správní činnosti a náročnost prověřování a odpovědnost by měly být spojeny s přiměřeně vysokým platem a ochranou pracovníků před neodborným zasahováním do práce, politickými či administrativními tlaky.
B.16. Orgánům samosprávy, nevytvářejícím pro výkon územního plánování a rozhodování odpovídající personální, kvalifikační, materiální, prostorové a finanční podmínky, by mělo být možné dočasně či trvale odebrat právo vykonávat kompetence v územním plánování a rozhodování a přenést je na jiný orgán, tyto podmínky splňující.
B.17. Tyto teze jsou indiferentní z hlediska vazby územního plánování a rozhodování na stavební řád a tudíž i z hlediska organizačního propojení útvarů územního plánování a rozhodování se stavebními úřady. Vycházejí z přesvědčení, že pro řádný výkon územního plánování a rozhodování je důležitější co nejužší vazba mezi pořizováním ÚPD, užíváním ÚPP/ÚTP a územním rozhodováním, než vazba mezi územně-správní a stavebně-správní činností, ale zároveň z toho, že i tato vazba je samozřejmě důležitá a zejména na malých stavebních úřadech je sdružování pracovních náplní i funkční, i úsporné. Teze mohou tedy být základem jak samostatné právní úpravy pro územní plánování a rozhodování, tak společné právní úpravy regulace funkčního a prostorového uspořádání území se stavebním řádem.
C. Podmínky vzniku nové právní úpravy pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území
C.1. Zcela nová právní úprava pro regulaci funkčního a prostorového uspořádání území by měla vznikat za co nejširší účasti odborné veřejnosti působící v oblasti územního plánování a rozhodování, na všech úrovních správy i v projektové činnosti, ve výzkumu i školství. V žádném případě by to neměl být výsledek činnosti úzkého okruhu pracovníků a spolupracovníků ústředního orgánu státní správy pro územní plánování a regionální rozvoj.
C.2. Od začátku musí na nové právní úpravě participovat právníci-legislativci. Nejen pro precizaci formulací věcných záměrů zákona do právnické, jasné, vymahatelné a sankcionovatelné podoby, poskytující řádnou oporu pro výkon státní správy i pro řešení sporů před soudy. Musí spolupracovat i na kontextu nové právní úpravy pro prostorové plánování s ostatními předpisy, s celým “právním okolím”, s ošetřením všech vazeb na občanský a obchodní zákoník, speciální předpisy pro ochranu dalších veřejných zájmů v území atd.
C.3. I když poslední novelou stavebního zákona z letošního roku byl vyčerpán politický a odborný potenciál více než 20 let staré dosavadní právní úpravy pro územní plánování a stavební řád, není cílem zcela nové právní úpravy dokazovat, že vše dosavadní je špatné a vše změnit. Jak z důvodů nadčasovosti a univerzálnosti úkolů územního plánování, tak z hlediska nutné kontinuity ve výkonu státní správy na tomto úseku je žádoucí převzít alespoň některé osvědčené prvky a postupy dosavadní právní úpravy a jejích novel.
C.4. V přiměřené míře nutno zajistit, aby naše nová právní úprava byla kompatibilní (resp. alespoň nebyla v rozporu) se společnými směrnicemi pro tuto oblast přijatými v EU a se zavedenými (společnými) normami a zvyklostmi ve vyspělých státech světa. K tomu možno využít aktivit a prací Společnosti pro stavební právo i aktivit ústředních orgánů státní správy pro územní plánování, regionální rozvoj, pro životní prostředí a dalších k docílení harmonizace našeho právního řádu s vyspělými zeměmi, zejména evropskými.
C.5. Není možné ohrozit kvalitu nové právní úpravy pro tuto oblast přílišným spěchem a stanovováním zbytečně ambiciózních až nereálných termínů pro ukončení prací, předložení zákona do vlády a do Parlamentu ČR. Tím spíše je však třeba žádoucí veřejnou diskusi co nejdříve začít. K tomu je určen i tento příspěvek.