Aktuální trendy a problémy
Je známo, že v roce 1992 byly uzákoněny možnosti účasti veřejnosti či jejích reprezentantů v rozhodovacích procesech, v nichž může dojít k odsouhlasení výraznějších dopadů do životního prostředí.
Začal fungovat proces posuzování vlivů na životní prostředí, v němž se může účastnit každý, ovšem účast veřejnosti má pouze konzultativní charakter - můžete si k věci říci, co chcete, budete slyšeni, ale rozhoduje nakonec správní úřad (okresní úřad nebo MŽP) a činí tak především na základě odborně zpracované dokumentace a posudku. Měl by vzít v úvahu hlas veřejnosti, ovšem zřídka takový hlas převáží.
Občanské sdružení, jež se účastnilo posuzování vlivů nebo v jeho průběhu vzniklo z občanské iniciativy je plnoprávným účastníkem následných správních řízení.
Vedle toho zákon o ochraně přírody a krajiny z roku 1992 uzákonil přímou možnost občanských sdružení environmentální orientace, pokud splní řadu podmínek, účastnit se ve správních řízeních vedených před nejrůznějšími úřady, pokud při nich může dojít k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny.
Vzpomínám si, jak mi jednou dr. Svatomír Mlčoch, velezasloužilý českobudějovický právník a hlavní autor návrhu zákona o ochraně přírody a krajiny vyprávěl, kolikrát při projednávání z předlohy zákona v letech 1990 - 1992 tento paragraf vypadl a kolikrát ho tam zase vracel. Bylo to na vážkách. Slováci v obdobném zákoně nic takového nemají a proto je tam pozice občanské veřejnosti o tolik slabší.
V roce 1991 či 1992 teprve začínala ekonomická transformace, politické spektrum se teprve diferencovalo a profilovalo, změť skupinových zájmů byla poněkud nezralá a chaotická. Tím lze vysvětlit, že v impozantní environmentální legislativní vlně počátku 90. let došlo k uzákonění uvedených prvků.
Zhruba ve stejné době je vytvořeno fungující správní soudnictví, sice omezené převážně na přezkum zákonnosti pravomocných rozhodnutí, nicméně proti předchozímu stavu jde o pokrok: nad správními úřady je ještě nezávislý soud, který může přezkoumat zákonnost jimi učiněných rozhodnutí.
Poté následovalo několik let postupného uskutečňování nových předpisů, veřejnost se učila, jak jich používat, ba i využívat. Někdy kolem roku 1994 - 1995 tato fáze končí. Začíná pak období, kdy se postupně některé případy dostávají přes odvolací řízení až ke správnímu soudu a zde jsou vydávány rozsudky. Do téhle doby úředníci účast veřejnosti viděli dost často jako obtěžující prvek, ale zase příliš vážně ji nebrali. Když ale soudy párkrát vynesly rozsudek, kterým zrušily úřednická rozhodnutí v důležitých kauzách (Temelín, NKC Tmaň, dálnice D5), začaly se poměry měnit.
Vedle rozjezdu nenávistných tiskových kampaní a psychologické masáže veřejnosti proti environmentálním organizacím a osobnostem začaly přibývat snahy o vylučování občanských sdružení z řízení, švindlování v těchto otázkách. Úředníci začali využívat nedokonalosti zákonných formulací z počátku 90. let (předpisy byly vytvářeny a schvalovány v chvatu, takže obsahují chyby a nedomyšlenosti), začaly se množit pokusy vyložit zákon zužujícím restriktivním způsobem, zcela účelově. Český úředník začal chápat občanská sdružení jako protivníka, kterého je nutno vyakčnit. (K tomu viz připojený text.)
Zajímavým způsobem se začala měnit rozhodovací praxe soudů či soudců, alespoň některých. Soudy nefungují zavěšeny ve vzduchoprázdnu, ale jsou plně v kontextu daných sociálních poměrů a vztahů. Jejich nezávislost neznamená neexistenci vlivů, neformálních, psychologických, politických. Existuje třeba mimořádný soudce, hojně publikující i odborné texty, známý tím, že věci rozhoduje po svém, bez ohledů na různé vlivy, že si na právní úrovni svých rozhodnutí zakládá - a ta rozhodnutí jsou vždy zajímavým čtením - a vy se dozvíte, že je přeložen na úplně jinou agendu v rámci soudu, takže environmentální kauzy dělat už nebude. A ti, kteří jej nahradili, rozhodují obsahově zcela opačně.
Nebo máte třeba případ soudce, který zjevně zcela účelově - aby vám mohl zamítnout váš nárok, pokroutí zákon proti všem dosavadním výkladům, proti vší logice a právní kultuře. A pak se vám v podstatě směje do očí: můžete si přece jít k ústavnímu soudu. Moc dobře ví, že než ten rozhodne, bude věc reálně vyřešena a nebude v podstatě o čem rozhodovat. Nehledě na kolikrát rovněž problematickou úroveň rozhodování na ústavním soudě.
Ale i když soudy rozhodují kvalitně a v souladu s pravidly logického usuzování, rozhodují tak pomalu a jsou tak neochotné odkládat vykonatelnosti napadených správních rozhodnutí, že tato rozhodnutí jsou kolikrát reálně a nevratně provedena, když dostanete rozsudek, že jste měli pravdu. A investor se vám směje a úředníci jsou spokojeni, vždyť jejich záměr se povedl.
Investoři a úředníci, povzbuzeni takovým vývojem dnes vědí, že vynutitelnost práva je tak špatná a omezená, že se vlastně vyplatí vykročit mimo sféru práva a například nelegálně kácet - s přijatelným rizikem nějaké té pokuty. Vyplatí se nerespektovat zákon či na jeho základě vydaná rozhodnutí a jednat svémocně. Úřady na to hledí a nedělají mnoho. Vedou loudavé řízení o pokutách, ale to už je věc opět reálně vyřízena.
Ale nejen to. Zároveň začalo ctižádostivé snažení politiků a úředníků nahradit zákony z počátku 90. let novou právní úpravou, často pod záminkou přibližování české právní úpravy požadavkům komunitárního práva EU. A tak se připravil návrh nového zákona o posuzování vlivů na životní prostředí - a je nesmírně silná snaha z něj jakékoli demokratizující prvky odstranit. Připravuje se nový správní řád, podle kterého má mít veřejnost - občanská sdružení či spolky - pouze konzultativní roli. A připravuje se potichu i nový stavební zákon. Všude je zřejmá snaha nepohodlná ustanovení vypustit a stav normalizovat směrem před rok 1992. Dochází k účelovým pokusům o dílčí novely stávajících zákonů - třeba zákona o ochraně přírody a krajiny.
Koncem 90. let byly přijaty zákony o přístupu k informacím v rukou státních úřadů a obcí. Okamžitě se objevily těžko udržitelné úřednické výklady, omezující význam těchto zákonů. Správní řád z roku 1967 je úředníky považován na nadřazenou právní normu, takže oni postupují přednostně podle něj - tím se vylučuje poskytování informací ze správních spisů, odpírá se kopírovat doklady (pěkně si vypisujte!), pracuje se s výrazným zpoplatněním - sazba za stránku dosahuje 15,- až 50,- Kč a úředníky nezajímá, že ministerstvo financí občanská sdružení poskytující obecně prospěšné služby v oblasti životního prostředí od takových poplatků výslovně osvobodilo. Každá obstrukce je dobrá, každá desinterpretace zákona se hodí. A vyšší úřady běžně kryjí praxi nižších. V Praze byl koalicí Spojená občanská sdružení Praha osloven Magistrát hl. m. Prahy, jehož praxe v zpřístupňování informací je nejednotná a na některých odborech ještě výrazně horší než jinde, jednala s tajemníkem, oslovila radu, stěžovala si na ministerstvu vnitra a posléze přímo u ministra, aby nedosáhla vůbec ničeho. Je to opravdu trapné dopisování, kde navíc oslovíte důrazně ministra a odpoví vám nějaký aparátník nicneříkajícím dopisem, který je úplně k ničemu. Některé způsoby jsou opravdu na hranici urážlivosti.
Do budoucna je perspektiva vývoje problematická. Sociálně-třídní struktura je po majetkové transformaci již stabilizována, skupinové zájmy, lobbistický vliv velkého majetku a kapitálu je zřejmý. Co bylo možno prosadit v nezralých, chaotických poměrech počátku 90. let, to již projde v legislativní sféře jen stěží. Společenský establishment je zpracováván vcelku účinně psychologicky - je vychováván k odporu proti environmentálním organizacím a názorům, těm překážkám hospodářského rozvoje a konzumního blahobytu. Jeden obzvlášť duchaplný člen současné vlády to vcelku vystihl, když mluvil zlehčujícím způsobem o "zelených mužíčcích", kteří se snaží bránit betonářům v šíleném programu výstavby stále nových velkokapacitních komunikací.
Co s tím dělat? Zdokonalovat samozřejmě vlastní postupy, právní argumentaci, dále vylepšovat taktiku v zájmových střetech v území. Ale vedle toho je nutno velice pracovat na vlastním působení na veřejnost, aby nás běžná politická a komerční propaganda nezahnala do úplné izolace od společnosti, zejména od středních vrstev, jež tvořívají nejčastěji sociální základnu environmentálních aktivit. A další nesmírně důležitá oblast je vytváření soustavného lobbingu směrem k oblasti normotvorby, k zákonodárné sféře. Musíme být schopni vyvíjet soustavný vliv na znění nově připravovaných předpisů. Máme dost zkušeností a schopnosti procesu přípravy předpisů se kvalifikovaně účastnit.
Obecně je třeba chápat, že tento industriálně konzumní establishment je ze své podstaty a geneze antienvironmentální (akceptuje jen velmi krotké a povrchní ozeleňování). Veškeré společenské mechanismy jsou nastaveny spíše na prosazení zájmů velkého majetku a politické moci, ač je to kolikrát jevově zastíráno. V tomto prostřední bohužel musíme operovat jako prvek, který je do značné míry cizorodý. Můžeme však i tak sehrávat velmi významnou roli podněcovatelů občanské aktivity zdola, jež působí proti kostnatění a formalizaci struktur masové zastupitelské demokracie založené na konkurenci politických partají, založené na faktickém odtržení a autonomii politických elit ve vztahu ke zbytku společnosti.
K problematice posuzování vlivů staveb spadajících do městského okruhu v hl. m. Praze
Jeden konkrétní příklad
Problematika posuzování vlivů je vlastně poměrně nová. Zákon, který ji upravuje je z roku 1992. Je však velmi podstatná - vedle toho, že jde o víceoborovou, průřezovou expertizu vlivů navrhovaných staveb, je důležitá i tím, že je do procedury posuzování vlivů přibrána i veřejnost, byť jen jako konzultativní prvek. Nicméně zde je a má právo na řadu informací o navrhované stavbě. Má dokonce nárok, aby se občanská sdružení ji reprezentující stala účastníky následných správních řízení. Není toho tedy málo. Jde o demokratizující prvek v rozhodovacích procesech.
Avšak posuzování vlivů se musí provádět pouze u vybraného okruhu staveb, jež jsou vypočteny v přílohách k příslušnému zákonu. Pokud jde o pozemní komunikace, jsou zde jen dálnice a silnice I. třídy. A v tom je problém, protože velkokapacitní čtyřpruh dálnice, když se vnoří do souvisle zastavěného území velkoměsta, přestane být dálnicí, ale stane se místní komunikací, sice nejvyšší třídy, nicméně tím pádem se úředníkům a betonářům nabízí záminka neprovádět posuzování vlivů. Přitom jde o tutéž liniovou stavbu, obdobně nebo i více dopravně zatíženou a dokonce s možnými závažnějšími dopady do okolní, často obytné zástavby ve srovnání s dálnicí v extravilánu.
My jsme v případě městského okruhu v Praze tomu čelili správními žalobami, kdy v případě pověstného Dajbychova domu rozhodl Vrchní soud, že "není pochyb o tom, že stavba Strahovského tunelu je již z důvodu svého dopravního významu a předpokládaného dopravního zatížení místní komunikací nejméně na úrovni silnic I. třídy. Podle názoru soudu jde proto o stavbu, která dle bodu 7.1. přílohy č. 1 zákona č. 244/1992 Sb. podléhá posouzení příslušným orgánem státní správy" (rozsudek ze dne 15.12. 1997 ve věci sp. zn. 7 A 145/94).
Betonářská lobby pak vyvinula mimořádné úsilí, aby tento soudní výklad ignorovala a zvrátila. Ochota se našla a tak se v rozsudku téhož Vrchního soudu v Praze ze dne 12.4. 2000 ve věci sp. zn. 5 A 98/98 (šlo o tunely Mrázovka) můžeme dočíst, že rozhodující je, jak magistrát předem určil zatřídění v budoucnu budované stavby - pokud půjde o místní komunikaci, třeba by měla šest pruhů a návrhové parametry dálnice, je toto rozhodující, takže jaképak posuzování vlivů. Odkaz na rozsudek z prosince 1997 soud elegantně smetl nesprávným konstatováním, že zde byly jiné skutkové okolnosti (šlo o bezprostředně navazující úsek MO) a že se změnily právní předpisy. To je sice pravda, ale změna předpisů žádný posun v konkrétní otázce nepřinesl.
A tak jsme přišli na další způsob, jak vrátit posuzování vlivů opět do hry. Je to položka č. 8.15. přílohy č. 1 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, kde se určuje, že posuzování vlivů musí být provedeno v případě "staveb a činností, jejichž vlivy by se dotkly zájmů chráněných podle zvláštních předpisů". Praha je vedena jako zvláštní oblast z hlediska ochrany ovzduší, kde se uplatňují zvláštní pravidla imisního monitoringu a regulačních opatření a provoz vysokokapacitních komunikací se zjevně dotkne i hluku, a to i v chráněných interiérech, tedy zájmů na ochraně veřejného zdraví a zajisté by se našly i další zvláštní předpisy, jichž by se stavba MO při svém užívání dotkla - např. pokud by vedla v blízkosti zvláště chráněných součástí přírody nebo kulturních památek (Stromovka je prohlášena obojím).
Jakkoli je to logické, odpor bude enormní. To poslední, co si může úřednicko-betonářská zájmová skupina, prosazující barbarské dálniční průrazy Prahou přát, je posuzování vlivů, tedy i hlas dotčené veřejnosti. Takže ochota bude nulová a soudní ochrana nám může být opět odpírána. Ale snažit se musíme. Jiná možnost nám totiž nezbývá.
Zpracoval Petr Kužvart
člen Ateliéru pro životní prostředí, říjen 2000